Stand van de uitvoering

Bij ons handelen staat het publieke belang van mens, dier en natuur en het daarbij horende maatschappelijk effect centraal en zijn onze instrumenten volgend. We onderzoeken waar de grootste maatschappelijke risico's binnen de publieke belangen zich voordoen, we lossen problemen op en communiceren hier publiekelijk over. Dit doen we in een stelsel waarin de bewindspersonen de politieke verantwoordelijkheid dragen en bedrijven zelf verantwoordelijk zijn voor het naleven van de regels. We stimuleren goed gedrag waar het kan, en handhaven zichtbaar waar het moet.

In de wisselwerking tussen bedrijfsleven, maatschappelijke verwachtingen, politiek, beleid en uitvoering ontstaan soms dilemma's of uitdagingen bij de uitvoering van ons toezicht. De gevolgen daarvan ervaren wij in de dagelijkse praktijk. In deze eerste 'stand van de uitvoering NVWA' gaan we in op uitdagingen die we tegenkomen. De concrete doelen die we daaraan koppelen – en waarbij wij ook politieke steun en beleidsontwikkeling nodig hebben – zijn:

1. Herstellen van de balans en focus in het takenpakket van de NVWA.
2. Financiering en herinrichting van het stelsel van keuringen in de vleesketen.
3. Vergroten van de ruimte voor risicogericht toezicht.
4. Duidelijkheid over gezamenlijke waarden en over grenzen aan het toezicht.
5. Werken aan wet- en regelgeving die handhaafbaar en uitvoerbaar is, met oog voor de menselijke maat.
6. Vergroten van de transparantie van informatie die met publieke middelen is verzameld.

1. Herstellen van de balans en focus in het takenpakket van de NVWA

Wij werken in een complex kader van veelal internationale verdragen, wetten en regels, waarbij veel van ons wordt verwacht. Het takenpakket van de NVWA is de afgelopen jaren gegroeid tot meer dan 150 taken, waarbij de beschikbare middelen lang niet altijd meegroeiden. Deze groei aan taken heeft de afgelopen jaren steeds aanpassingen binnen de organisatie, herprioritering van andere toezichtstaken en inhuur en opleiding van nieuw, vaak gespecialiseerd personeel, gevraagd.

Een onderzoek in 2020 naar de balans tussen taken en middelen concludeerde dat met de beschikbare middelen de maatschappelijke opdracht van de NVWA voor 100 van de 152 taken niet naar verwachting of conform eis kan worden uitgevoerd. Om het tij te keren, heeft het kabinet in december 2021 extra middelen vrijgemaakt om in de jaren 2022-2028 de basis van de NVWA te herstellen en toe te werken naar innovatief en toekomstbestendig toezicht. Het feit dat de politiek zich hiervoor sterk heeft gemaakt, heeft onze organisatie goed gedaan. Samen met de departementen van LNV en VWS hebben we ervoor gezorgd dat we meteen middelen hebben ingezet voor het oplossen van de meest urgente problematiek, zoals het niet meer kunnen voldoen aan Europese wet- en regelgeving met een risico op infractie. Maar ook om andere risico's, zoals geschetst in de risicoparagraaf in ons Jaarplan, te kunnen oplossen. Daarbij investeren we ook in het herstellen van het fundament van onze organisatie, het versterken van onze data- en informatiepositie en de vernieuwing van ons toezicht. Deze belangrijke en noodzakelijke financiële injectie stelt de organisatie voor een mooie maar ook ingewikkelde opgave: het reguliere werk door laten gaan en tegelijkertijd toewerken naar een innovatieve en toekomstbestendige NVWA.

Meer focus in takenpakket

'Uitvoeringsorganisaties worden gekenmerkt door een grote mate van dienstbaarheid, ze willen vaak té dienstbaar zijn, waardoor ze taken aannemen die niet passen bij de rest van hun pakket'. De laatste jaren is het taakveld van de NVWA steeds meer uitgedijd en zijn er ook veel kleine specialistische taakvelden aan het werk van de NVWA toegevoegd. Dat vereist aanpassingen binnen de organisatie, inhuur en opleiding van nieuw vaak gespecialiseerd personeel, nieuwe werkwijzen, etc. Sommige taken staan ver af van de rol/missie van de NVWA, zoals bijvoorbeeld de uitvoering van ongevalsonderzoeken of controle op rechtmatigheid van subsidieverstrekkingen. Dit leidt tot vervaging en gebrek aan focus. En de vervangingsvraag is vaak complex. Daarnaast is sprake van overlap of verwevenheid met werkzaamheden van andere inspectiediensten en instanties (zoals ILT, Politie, RVO, AT, Douane, iSZW). Extra geld is  daarom niet de enige oplossing. De NVWA is een kennisintensieve organisatie waarvan de komende jaren bovendien veel medewerkers met pensioen gaan. Door meer focus en verlichting aan te brengen in het takenpakket van de NVWA ontstaat er organisatorisch ruimte, waardoor wij beter in staat zijn om de gewenste vernieuwing tot stand te brengen en flexibeler in te kunnen spelen op actuele vraagstukken en incidenten. De NVWA streeft daarom naar een stabiel takenpakket en zal bij nieuwe taken kritisch kijken of de taken zijn in te passen en of deze ook passen bij de publieke belangen waar de NVWA voor staat.

2. Financiering en herinrichting van het stelsel van keuringen in de vleesketen

Onze activiteiten op het vlak van keuringen in de vleesketen worden direct bekostigd in de vorm van retributies. Daardoor worden deze keuringsactiviteiten door de sector nog wel eens gezien als betaalde dienstverlening. De NVWA is echter geen dienstverlener, maar een onafhankelijke toezichthouder die wettelijke publieke taken uitvoert, ook als het gaat om keuringsactiviteiten. Binnen het huidige stelsel van keuren is die onafhankelijkheid onvoldoende duidelijk. Om de onafhankelijkheid van het keuren en het toezicht in de vleesketen te versterken en te verhelderen, werken wij samen met de ministeries van LNV en VWS aan het volgende:

Andere manier van bekostigen

De huidige manier waarop de keurenactiviteiten worden doorbelast aan het bedrijfsleven (tijd/factuur) doet afbreuk aan de onafhankelijke positie van de NVWA. In de komende periode werken de ministeries van LNV en VWS aan voorstellen om de bekostiging van het keuren-stelsel te wijzigen. De huidige bekostigingssystematiek (kwartiertje-factuurtje) leidt tot te hoge administratieve lasten, verkeerde prikkels en geschillen.

Herziening Stelsel Keuren en Toezicht

Het ministerie van LNV en de NVWA hebben samen een programma ingericht waaruit voorstellen komen om het stelsel van keuren en toezicht in de vleesketen te versterken. Dit betreft zowel inhoudelijke aanpassingen als structurele organisatorische aanpassingen.

Andere afspraken rond permanent toezicht

We gaan de formele afspraken met het bedrijfsleven over het permanente toezicht bij slachthuizen verbeteren. Het permanente toezicht is nuttig en ook vanuit EU-regelgeving voorgeschreven. In de praktijk maken niet alle bedrijven hun eigen verantwoordelijkheid op bijvoorbeeld het vlak van dierenwelzijn volledig waar. Het risico is dat zij NVWA-boetes incalculeren in de bedrijfskosten en dat deze boetes daardoor niet het gewenste maatschappelijk effect hebben. In de komende periode werken we aan maatwerkafspraken met bedrijven, onderzoeken we nieuwe en alternatieve vormen van toezichtinterventies (aangepast interventiebeleid) en praten we hierover met vertegenwoordigers van de sector.

3. Vergroten van de ruimte voor risicogericht toezicht

In een onderzoek over de aanwijzingen inzake de rijksinspecties wordt geconstateerd dat er behoorlijke variatie bestaat binnen de bestedingsvrijheid van rijksinspecties: 'De financiële mogelijkheden van een rijksinspectie zijn direct van invloed op de reikwijdte en intensiteit van de invulling van toezichttaken. Daarmee is de financiële ruimte van groot belang voor de mogelijkheden om de onafhankelijke positie in de praktijk te effectueren.' Uit het rapport blijkt dat in het geval van de NVWA door de opdrachtgevers sterk gestuurd wordt op budgetten, wat de bestedingsvrijheid beperkt. Een sturing op basis van geoormerkte budgetten beperkt de ruimte om vanuit het perspectief van toezicht eigenstandig en risicogericht keuzes te maken.

Politieke en maatschappelijke afwegingen in toezicht moeten expliciet worden

Het NVWA Jaarplan moet passen binnen het vastgestelde budgettaire kader en de vastgestelde EU-kaders en moet daarnaast aansluiten op de politieke en beleidsmatige keuzes. Het is belangrijk dat de afweging tussen enerzijds risico’s die de politiek en maatschappij veronderstellen en anderzijds de risico's die wij als toezichthouder vanuit onze toezichtactiviteiten en onderzoek zien, expliciet wordt gemaakt. Dat maakt deze afweging democratisch controleerbaar (zie ook eerder genoemd onderzoek naar de aanwijzingen inzake de rijksinspecties).

EU-verplichtingen kunnen risicogericht toezicht verdringen

Daarnaast heeft de NVWA te maken met veel verplichte en niet-resultaatgerichte normeringen vanuit Brussel (vooral aan de LNV-kant). Dit zet risicogerichte prioriteiten onder druk, wat het toezicht minder effectief kan maken. We willen samen met de ministeries van LNV en VWS in overleg gaan met de Europese Commissie over mogelijkheden voor meer risicogericht (en dus meer effectief) toezicht, ook binnen EU-verplichte werkzaamheden. EU-regelgeving lijkt hiervoor steeds meer interpretatieruimte te bieden.

4. Duidelijkheid over gezamenlijke waarden en over grenzen aan het toezicht

Het is noodzakelijk om ons toezicht voortdurend verder te professionaliseren en door te ontwikkelen. Bijvoorbeeld op het gebied van dierenwelzijn: het maatschappelijke krachtenveld op dit onderwerp is sterk in beweging en de tegenstellingen en uiteenlopende maatschappelijke opvattingen komen ook tot uitdrukking in het politieke debat. Europese regelgeving die toeziet op het houden, vervoeren en slachten van dieren wordt geëvalueerd en aangescherpt. Volgens sommigen, bijvoorbeeld ngo's op het gebied van dierenwelzijn, gaan de wijzigingen niet snel en niet ver genoeg. Terwijl anderen, zoals brancheorganisaties in de vleessector, de wijzigingen niet nodig vinden of te snel vinden gaan.

Scherpte aanbrengen in onderlinge rolverdeling

Gevolg van deze tegenstellingen zijn hooggespannen verwachtingen van de maatschappij en politiek over de rol en prestaties van de NVWA als onafhankelijk toezichthouder, en veel handhavings- en WOB-verzoeken en rechtszaken over dit onderwerp. De uiteenlopende opvattingen in de samenleving vertalen zich ook binnen de NVWA naar een debat over wat de professionele opvattingen van het toezicht op dierenwelzijn horen te zijn. Wij brengen daarom graag scherpte aan in de onderlinge rolverdeling tussen de verschillende actoren. Vertrekpunt daarvoor is een gezamenlijke waardeoriëntatie. Eenieder – overheid, bedrijfsleven, ngo’s, consumenten en de NVWA – heeft een taak en draagt verantwoordelijkheid. De NVWA blijft intern en extern in gesprek over de mogelijkheden en onmogelijkheden van het toezicht op de verschillende publieke belangen. Daarbij gaan we ook in gesprek met de branche over de eigen verantwoordelijkheid voor dierenwelzijn.

5. Werken aan wet- en regelgeving die handhaafbaar en controleerbaar is, met oog voor de menselijke maat

De NVWA heeft in haar toezicht te maken met regelgeving die niet goed handhaafbaar en controleerbaar is en zal daarover signalen blijven afgeven aan politiek en maatschappij.

Invulling open normen is soms nodig

De NVWA heeft te maken met een veelheid aan zogenaamde 'open normen'; normen die in de wet- en regelgeving niet nader zijn uitgewerkt. Hoewel open normen ruimte bieden voor innovatie en creatieve oplossingen door het bedrijfsleven, bemoeilijkt het open karakter in een context van uiteenlopende maatschappelijke opvattingen soms ook de handhaving. Immers: omdat de normen niet nader zijn uitgewerkt, moet per gedraging een afweging gemaakt worden. Dit maakt het handelen van de overheid in de ogen van het bedrijfsleven soms minder voorspelbaar, wat leidt tot bezwaarzaken van ondernemers tegen het optreden van de NVWA. Vooral het werkveld van LNV kent veel open normen. De NVWA en het ministerie van LNV hebben daarom samen een protocol opgesteld over de omgang met open normen. Het is soms noodzakelijk om nadere invulling te geven aan open normen, omdat deze niet handhaafbaar blijken. Dat is bijvoorbeeld het geval bij dierenwelzijn.

Daarnaast sturen we meer aan op aanpak bij de bron: dan behoeft niet elke open norm invulling, maar pakken we in plaats van de symptomen het ontstaan van de problematiek integraal aan. Voor sommige maatschappelijke doelen is het juist de wens om het aantal gesloten normen te beperken, omdat bedrijven door die normering de neiging hebben om naar de minimumnorm (de ondergrens) toe te bewegen.

Complexe wetgeving is niet goed te handhaven

De afgelopen jaren hebben we vaak het signaal afgegeven richting beleid en politiek dat de huidige mestwetgeving te complex is geworden en op onderdelen lastig juridisch houdbaar is. Momenteel wordt het mestbeleid herzien. Daarbij heeft de wetgever te maken met enerzijds het economisch belang van de sector en anderzijds de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid voor het toezicht. Extra complicerend is de verwevenheid van meststoffen met andere onderwerpen (milieu, klimaat, kringlooplandbouw, stikstof, biodiversiteit), waardoor het altijd ergens schuurt. Contouren voor nieuwe wetgeving zijn geschetst, maar er zijn nog geen besluiten genomen. Tot die tijd is het voor de NVWA niet goed mogelijk om de mestwetgeving te handhaven.

6. Vergroten van de transparantie van informatie die met publieke middelen is verzameld

De NVWA is afhankelijk van goede data en informatie om gericht toezicht te kunnen houden. Zelf data genereren is vaak tijdrovend en duur. De NVWA wil daarom samen met beleidsdepartementen kijken hoe data beter toegankelijk gemaakt kan worden, bijvoorbeeld door dit te regelen in wetgeving. Dat komt de effectiviteit van ons werk ten goede, want inzicht met behulp van big data helpt ons bij het maken van risicoanalyses en het voorspellen van welke interventies de grootste kans van slagen hebben.

Anderzijds is data die door de NVWA met behulp van publieke middelen is verzameld vaak moeilijk toegankelijk voor belanghebbenden en de samenleving als geheel. Bijvoorbeeld inspectiegegevens. De NVWA wil zich inspannen om data die relevant is voor consumenten en marktpartijen zoveel mogelijk (op het juiste aggregatieniveau) te delen. Uiteraard doen we dat zorgvuldig, we respecteren de toepasselijke privacywet- en regelgeving. Het toegankelijk maken van inspectieresultaten zien wij als een belangrijk onderdeel van de publiek gefinancierde taak van de NVWA. Wij willen gevraagd en ongevraagd laten zien wat wij weten over hoe bedrijven in Nederland hun verantwoordelijkheid nemen bij de productie van veilig voedsel en consumentenproducten en hoe zorgvuldig zij daarbij omgaan met dieren en met de natuur.